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[摘要]

公众参与的兴起对政府决策能力形成严峻挑战，使得政府加强民主决策能力建设更加必要。公众参与有不完善性、局限性，有自身悖论，但公众参与对于政府决策也有积极意义。公众参与背景下，政府决策能力建设的主要方面包括：设计能力、引导能力、沟通能力和法治能力。决策者应当通过以下途径提高决策能力：树立行政新观念，主动学习并深刻掌握公民参与相关理论，积极探索改进公众参与的技能和策略。

[关键词]公众参与;政府决策能力;决策技能;决策策略

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)09-0102-04

上世纪中叶以来，行政改革浪潮席卷全球，伴随改革而来的是政府和公民关系的深刻变化，公众参与行政过程的活动在世界各地全面展开。作为当代民主的一种具体表现，公众参与意在影响公共政策和公共生活的公民活动，已是政府管理不可缺少的一个环节，“成为了国际发展话语的主流。”[1]在中国，党和政府在重要文件中多次强调民主参与在社会主义民主政治体系中的重要地位，并特别突出增强决策透明度和公众参与度问题。同时，《行政许可法》、《立法法》、《突发事件应对法》等多部法律的规定都标志着公众参与得到了制度层面的回应，公民参与成为政府管理绕不开的话题。那么，面对公众参与，政府决策者应当怎样加强能力建设、提高决策质量?

一、公众参与对政府决策能力的挑战

在公众参与不断走强的时代和制度背景下，无论公共管理部门的态度怎样，公众参与都对政治生活和政府活动发生着越来越大的影响。在中国，兴起于政府观念和能力准备不足前提下的公众参与，无疑对于政府公共决策能力提出了崭新的挑战和提升的现实需要。

(一)公众参与的局限性需要政府通过决策技能克服

就公众参与自身而言，先天具有局限性。具体分析，公众参与决策最基本的悖论有：第一，公共决策效率与民意普遍性的矛盾。一般来说，公共行政的成本、政府决策运作的成本会因公众参与而增加。参与过程的复杂多变、参与人数之众、参与者意向的相互冲突都会影响决策的效率。[2]第二，决策民主化和科学化之间的矛盾。公共决策的民主化和科学化是现代政府决策的两个基本目标，然而民主化与科学化之间存在着矛盾，在科技高度发展的社会里，公众常不能理解政策质量标准中包含的知识，虽然与公众利益息息相关的很多决策事项，由于公众不具备相关专业知识，导致参与能力欠缺。换言之参与决策技术，公共决策参与机制民主化不必然导致决策科学性甚至可能走向反面。第三，民意的真实性与决策的合理性之间的矛盾。当人们评论公众参与有助于决策达成时，同时发现公众意见容易被各种因素所误导或左右，真实的民意有时很难获得，因而导致公众参与可能会减少而不是增加决策的公平性。[3]充分认识这些困难的基础上，如何设计有效的公众参与，克服公众参与的悖论，这是政府要面对的问题。

(二)法律的原则性赋权需要政府通过具体的操作落实

由于法律的赋权性规定，公众参与获得了合法性，政府决策再也不可能回避公众参与。问题在于，法律规定常常是原则性的，尤其是在我国公众参与立法刚刚起步的现实环境下，法律并没有提供完善的制度模式供决策者运用。怎样做?怎样做好?怎样使公众参与是有效的，公共决策是高质量的?这需要由政府决策者主导实现，制度不完善的后果由政府承担，也要由政府在个案中来弥补，这无疑给政府决策能力带来挑战。例如怒江电站事件、圆明园防渗工程事件、厦门PX事件等都反映了环境影响评价公众参与制度的先天不足。2003年的《环境影响评价法》第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”公众参与的空间限定于规划环评，参与主体、征求意见的对象、具体形式等规定都极其粗疏。较之环评法，2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》有较为详细的规定，但由于立法技术局限等原因，对规范公众参与并没有取得实质性进步，《暂行办法》近年来的实施效果证实了此点。环评公众参与法律制度的问题在行政决策领域普遍存在。

(三)制度外的公众参与倒逼政府提升决策能力

由于公众参与的制度吸纳不够、公众理性参与意识缺乏，以及一些地方政府的违法行为引发公众对立情绪，制度外公众参与在各地风起云涌。这种情形一方面引发人们思考，公众参与是否能够有利于真正形成高质量的决策;另一方面，无疑给政府决策者提出了更高的能力要求，挑战着政府制定决策的能力和实施决策的能力。改变这一现实状况的途径，除了继续完善参与制度、持续培养公众理性的参与意识，在政府层面来说，那就是加强能力建设，谋求公众参与环境下决策能力的不断提升。

二、公众参与对政府决策能力建设的意义

公众参与在给政府决策带来挑战的同时，也带来了机遇，对政府决策能力建设将产生积极影响。政府决策的价值取向在于公共利益，决策的公共性决定了民主参与的必要性，这是公众参与的理论正当性基础。具体而言，公众参与对政府决策能力建设的意义至少有以下三个方面：

(一)公众参与有助于决策者发现问题、获取信息

公众对政府活动的积极参与、形成良好的互动合作关系，将有助于决策者更有效地发现问题、准确界定决策目标，这是有效决策的基础。公众参与还有助于决策者广泛征询公众意见，获取全面、有效信息以作为制定决策方案的依据。

(二)公众参与有助于决策者化解矛盾、获得共识

决策能力的一个重要方面就是能够协调矛盾，保持公共权力和个人权利之间的动态平衡。公众在参与决策讨论的过程中，在政府引导下，面对面地就有歧见的问题进行商谈，相互求得谅解，求同存异，矛盾和冲突得以化解，最终达成共识、形成共同意志。

(三)公众参与有助于实现决策的正当性、执行性

公众参与决策的过程，有助于政府不断对决策进行反省，启动纠错机制，以最大限度地实现公共利益，增强决策的正当性。并且公众参与程度和决策的执行力具有一定正相关性。决策机关通过各种形式的参与、协商、对话，广泛听取公众意向，通过科学的程序、方法和机制进行决策活动，防止了公权力被滥用，还能通过实现公权力与私权利之间的良性互动，确立决策的权威和公信力，从而有助于决策的实施，增强了决策的可执行性。

三、公众参与背景下政府决策能力建设的主要方面

政府决策能力是一个综合的、开放的体系。在公众参与环境下，针对公众参与，决策能力建设突出强调以下几个方面。

(一)设计能力

设计能力指决策者通过对公众参与决策的事先的整体设计，以获得有价值的、有意义的公众参与的能力。[4]公众参与有效性的最终实现，依赖于政府作为决策主导者具体而精当的全过程设计。设计有价值的公众参与，决策者首先要确定政府需要公众参与决策的目标，即明确在参与结束后需要达成什么目的。然后根据参与目的，分析此次吸收公众参与的背景，在此基础上，确定利害关系者，确定参与公众的范围、公众参与的阶段和环节，提供恰当的公众参与方法，并且在整个过程中行使主导、控制权，对于谁来参与、怎样参与、何时参与等问题，都要做出科学、恰当分析和判断，所有环节指向最初设定的参与目标。

(二)沟通能力

沟通是信息的传递与理解。良好的沟通能力可以使双方准确掌握彼此的意图，帮助决策者准确获得所需信息。作为一个信息交流过程，有效的沟通可以实现信息的准确传递，达到决策者借助外力解决问题的目的。有效沟通的原则之一是真诚、坦率。真诚地去听，真诚地去说，沟通才能达到良好的效果。有效沟通的原则之二是适度、有力。一定要注意防止过度沟通，只有适度有效的沟通，才能使得决策者了解公众的真实诉求，全面解释政府意图，以求得公众对政府的理解。在沟通中，决策者要掌握主导权，在决策参与的管理中，政府与公众之间的沟通必须渠道畅通、机制健全、运转有序。

(三)引导能力

引导能力是政府引导公众意图的能力和引导舆论的能力。政府通过引导公众可以弥补公众参与的局限性和不足。目前，我国公众的知识水平和个人素质参差不齐，很多人习惯于从感觉出发，也容易受到他人的影响。政府可以通过合理的公众参与组织程序，有效地与公众沟通，提供给公众尽可能多的真实可靠的信息，灵活地协调各种社会诉求，引导公众参与的方向，不断提升公众参与的能力，在引导中始终发挥主导作用，从而保障公众参与决策的效能。

(四)法治能力

公众参与、民主决策始终要以依法决策为前提。决策者不仅不能放纵公众违法的诉求，还要通过运用法治思维和法治方法决策以维护好公众正当利益、教育公众守法。2009年上海市发生了一起引发海内外广泛关注的楼房倒塌事件，闵行区莲花南路“莲花河畔景苑”7号楼在建楼盘整体倒塌。事发后，上海市各级政府的危机决策、处置很好地运用了法治思维和法治方法，展现了政府依法决策、依法处置的能力。事发后，区政府迅速明确了对事件处置的定性、定位与定调三个基本问题。从定性来看，这是一起因在建工程倒塌而引发的购房者和开发商之间的房屋销售合同纠纷，纠纷本质是民事关系，而由于该事件涉及众多购房者利益，政府有责任承担处置责任，以维护群众的生命财产安全;从定位来看，政府是突发公共事件的处置者，而不是民事合同的当事人，应是居中的协调者、监督者;从定调来看，政府确立了要遵循“合法、合情、合理”原则，以“合法”为基础，以“公平”为本。[5]这个案例在提升政府法治能力方面具有研究价值。行为合法是政府运作的基本原则，决策权限要于法有据，决策过程要合法合理，决策创新要坚持基本法律原则。只有法治之下的公众参与才是有意义的参与，而只有法治下的开放型政府才是负责任的有效政府。

四、政府决策能力建设的途径

(一)决策者尽快树立行政新观念

行政的政府独舞时代早已成为过去，对于公共行政发生的深刻变化，决策者应当准确把握。对于中国的公共管理者来说，转变行政观念的任务异常艰巨。时代在变化，今天的政府不再仅仅是公众要求的回应者，两者关系应当建立在合作、互信的基础上。观念的转变有利于政府积极引导公众参与，发挥其有效性，而不是被动、抵触地应对，也有利于政府理性地提高民主决策能力。只有观念发生了转变，在公众参与的决策过程中，政府才能悉心倾听公众意见、主动接触利害关系对象，耐心解答疑难。这种互动过程的持续效应就是塑造出新的政社关系，即一种新型的互信、合作关系，而这种关系正是国家治理现代化的要素之一。

(二)决策者主动学习、深刻掌握公民参与相关理论

国外的公众参与研究已经有几十年参与决策技术，最突出的理论成果，有雪莱?阿恩斯坦提出的公众参与的“阶梯理论”和约翰?克莱顿?托马斯提出的“平衡理论”。[6]结合这两种理论的精髓和中国语境，本文提出了决策者设计、追求“有价值的公众参与”的目标和内容。公众参与背景下，“有价值的公众参与”作为决策者引导公众参与决策的目标，对其内涵的理解很关键。具体来说，有价值的、有意义的公众参与应当是均衡、适度、有序、有效的参与。

1.均衡。行政系统运行的各层次需要取得平衡，行政决策也越来越需要在专家行政和民众决定之间寻找平衡。均衡的参与，要通过民主互动的弹性均衡过程来达到。因而，“均衡”的涵义就包括代表的广泛性及代表性、程序的完整性、协商的平等性和对话的充分性。广泛性指参与者范围、数量的涵盖面，代表性是指参与者是否能准确体现要讨论的问题的实质，参与者的广泛性和代表性，既关乎参与的实质有效性、也决定了决策结果的正当性、可信度。政府主导的公众参与程序要完整，程序的不完整也影响参与的实效，会令公众对政府产生怀疑和不信任。在参与决策的过程中，公众之间、政府与公众之间的对话、协商要平等、充分展开，平等协商、充分对话能够使得主体相互之间消除误解、有效沟通。

2.适度。适度的参与同样是要由政府主导来实现的。“适度”包括公众参与的深度与决策目的相称、公众参与的广度与决策目的相称、公众参与的方法与决策目的相称、公众参与阶段与决策目的相称。公共政策的目标指向公共利益，而公众参与常常基于私利的考虑，为了达成适度的共识，政府的适度控制是必要的。决策者可以根据决策事项、目标，设定决策的公众参与深度、广度、范围、方法、阶段。给公众之间彼此有效的对话、讨论与互动创造好的基础和条件。举例来说，假如政府定位在针对某项决策了解民意，那么参与阶段要前置，参与人数要尽可能广泛，了解的对象也要尽可能具有代表性。同时，民主的方法有很多，每种方法各有利弊，方法的选择应由政府主导，这点至关重要。例如，公民调查方法可以让较多的、尽可能多的公众发表看法，但调查工具的选择、实操的公正性都需要依赖专业化的工具完成;听证会的民主方法，优点在于可以让参与进行面对面的协商、不同利益冲突可以直接进行协调，缺点在于参加听证会的代表的代表性可能不足而影响到整体参与的过程及结果。

3.有序。有序的公众参与强调政府主导性的发挥、整个过程的可控性和参与的回应性，即使没有被采纳的公民意见也要记录、作出解释。决策过程经由政府主导实现公众有序参与。有序参与才是民主发展的动力，才能把共同体意识写进每个公民的心中，人的现代化就是从“消极公民”转变为理性参与公共事务的“积极公民”。有序参与的目标在于，公众能准确地表达自己的意愿、切实维护自己的合法权利，有利于提高公众的民主素养和能力，有利于改善公共决策和公共管理，有利于促进政府机关的工作效能。

4.有效。参与的有效性通过以下因素衡量：参与者的代表性，参与过程的公正、透明，低成本高效益，有益于政府对于信息掌握及保障决策质量，公众对参与活动的满意度，以及对以后的参与持续性的积极影响。从参与者角度而言，按照参与的分层理论，参与分为浅层次的感性参与、较高层次的理性参与、高层次的创造性参与。针对无效参与，有效参与指后两种。对于参与者来说，积极参与是主观态度问题，有效参与是认知问题，两者相辅相成。积极参与是有效参与的基础，而作为最终目标，有效参与需要更多、更高的条件，而这些条件绝大部分需要决策者主导提供，因而，决策者担负决策获得有效性的责任。

(三)决策者通过实践积极探索改进公众参与的技能和策略

掌握了公众参与决策的均衡、适度、有序、有效的总目标，政府决策者还要通过具体的、可操作性的技能和策略工具将其付诸决策个案，并在实践中创造性发展这些策略。怎样实现有价值的公众参与没有一个一劳永逸的模式可依据，只能通过公共管理部门随机地、能动而且恰当地运用决策策略于具体决策事项来实现。

1.按照公共决策的科技质量诉求和决策的公众可接受性诉求的强弱，来选择参与模式和设计方案。公共决策的科技质量诉求越高，公众参与决策的限制性就越大，参与的目的、阶段、代表、方式都要由政府谨慎把握，这种情况下，参与即使要有，大多要被限定在信息的获取方面。以PX项目成功落地漳州事件为例，漳州迎接PX落户的背景是该项目刚在厦门因遭市民集体抵制而停建，随后被舆论妖魔化。面对这样的决策压力和决策风险，漳州市有关部门的决策过程主要是：首先，准确了解PX的性能、用途、毒性和产业价值，以及漳州古雷半岛承建PX工程的优势，获取决策依据。其次，在充分掌握当地舆论动向的前提下，未雨绸缪，通过多种方式就PX问题向公众进行科普宣传，对人群的不同动机、观点进行研判，分门别类、有的放矢地进行群众教育工作，还选择性组织公众代表分赴福建、四川等地进行现场观摩，以形成共识。最后，切实解决被征地群众的利益诉求，在双向沟通的基础上，合理补偿，依法赋权。事实证明，PX项目落户给漳州古雷带来了巨大的经济效益，2009-2012三年间古雷完成投资204.3亿元。回顾该事件，政府的经验在于，把握公众心态“准”，引导工作做在“先”，化解矛盾行动“快”，因人施策手段“活”。这是一个决策科技质量诉求高、决策者创造性地准确定位并引导公众参与的典型案例。

2.在决策的公众可接受性诉求突出的决策中策略性地融入积极而有效的公众参与。公共部门设计精良的公众参与决策的理想结果是，公众对于参与过程获得高的满意度、有助于保障或提高决策质量、公众参与的局限性问题在决策者主导、引导下得到克服、决策顺利实施。为此，决策者要考虑以下细节:第一，准确界定“公众”。哪些是相关的公众?公众是无组织的公众、还是一个团体或多个团体，或三者都有;第二，预先分析在讨论解决问题的优先方案时公众自身产生分歧吗?会产生怎样的分歧?哪些公众意见和决策的目标会有相互一致性?哪些意见会遭到强烈反对;第三，对参与公众进行研究。哪些利害关系人的意见与公众利益相一致?哪些公众需要作出妥协;第四，为解决上述问题，提供什么样的参与方法给公众是最妥当也能被接受的?

最关键的环节是公众参与方法的选择。如前所述，公众参与方法有很多，包括公民调查、听证会、关键公众接触、咨询委员会、投票等。以酒仙桥票决拆迁事件为例[6]，为摆脱拆迁困境，酒仙桥当地政府决定通过票决拆迁方式进行建国以来最大的一次危改房工程，但是投票的结果却使政府陷入了困境，因为赞成票没有超过半数。抛开事件的意义不谈，分析失败的原因，就是公众参与方式的不恰当选择，投票是常见的民主方法，但它被用于公民利益诉求同质(非同样)的民主活动中最为恰当，如选举。而在酒仙桥票决事件中，公民利益诉求是不同质的，有公众关于拆与不拆的看法，有不同拆迁补偿方案的看法，正如有人质疑的，投票产生结果必然要遵循少数服从多数原则，那么多数人怎能决定少数人私有财产的走向?当然，酒仙桥事件依然有不可忽视的价值，就是提供了如何才能构造有价值的公众参与的教材。

在公众参与的决策中，设计有价值的公众参与，在实践中不断提升决策能力，政府始终要坚持两个原则：一是政府主导的原则。公众参与决策不等于由公众去决策，参与权属于公众，而主导权在政府。政府应始终担负起主导责任，不仅因为有效制定决策、有序实施决策是政府的法定职责之所在，而且政府积极地、事先地、主动地面对公众参与、引导公众参与，可以发挥公众参与的积极作用，克服公众参与的悖论和不利方面，使公众的积极参与最终转化为有效参与;二是充分协商的原则。公众参与的兴起及制度的认可，标志着政社关系的新变化。决策者要对这种变化有充分的认识，让公众表达了不等于与之协商了。真正的平等、对话、协商才符合参与的本意和可持续参与的目标，使参与的意义真正得以发挥。

此外，政府还要加强日常性地制度化规范和引导公众参与，积极负责的政府应当承担起培养、教育公众理性参与的责任。政府与公众良好的、良性循环的合作关系是高质量决策的基础。新的时代背景下，只要政府转变观念、讲究方法、不断提升能力，有效的公众参与以及有效的公共决策是能够达成的。