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长期以来，因缺乏行之有效的抵(质)押物以及信息不对称等问题，农村普遍存在“贷款难、贷款贵、抵押难”现象。随着农业现代化和规模化进程的加快，农民在扩大生产经营规模中的资金需求越发旺盛，盘活农村土地并通过土地创造更多财富也显得越发重要。为充分盘活农村资产，中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）指出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。在农村土地三权分置改革深入推进的基础上，2021年1月1日正式施行的《民法典》明确规定耕地可以抵押。党的二十大明确提出，“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”有利于“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。那么，作为深化农村金融改革创新、赋予农民充分财产权利和收益的农村土地经营权抵押贷款（以下简称“农地抵押贷款”）在支持乡村振兴战略方面的效果如何？不同模式下的农地抵押贷款实施效果是否存在显著差异？这是理论界与实务界十分关心的议题。

相关实践

事实上，为有效激活农村产权的资本功能，党和国家高度重视农村金融创新工作。2008年10月，中国人民银行、银监会联合发布《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》（银发〔2008〕295号）。由此，以农地抵押贷款为代表的农村产权抵押贷款产品开始试点并逐步在全国推广，以此缓解农户贷款难问题。为充分实现农民的土地财产权益，发挥金融在农村经济发展中的引领作用，2013年11月，中共十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确赋予农户对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权能。为扩大农地抵押贷款试点范围，2015年8月，国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），明确了全国232个县（市、区）和59个县、（市、区）分别承担农村承包土地经营权的抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款的试点任务，部分地方为双试点地区。与此同时，中国人民银行也联合农业部等部门印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》（银发〔2016〕79号）和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，并从贷款对象、风险管理、风险补偿、配套支持等多个方面对试点地区的相关部门和金融机构提出明确要求。

在政策的推动下，全国各试点地区结合自身地域特点积极开展农地抵押贷款业务，成效明显。国务院《全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》显示，截至2018年9月末，全国232个试点地区农地抵押贷款余额520亿元，同比增长76.3%，累计发放964亿元。农地抵押贷款不仅对缓解农户贷款三难问题有了突破性进展，也持续带动了地方农业产业发展和农户收入增长，更推动了农村金融服务支持乡村振兴战略的发展。

目前，从风险分担视角来看，各试点地区的农地抵押贷款可以分为四种模式：

一是“直接抵押”模式。该模式是指金融机构与符合条件的借款人直接签订农地抵押贷款合同。该类贷款模式是以农地承包经营权作为抵押标的物，贷款比较直接且手续最为简单。从贷款需求方看，农户参与和响应这种农地抵押贷款模式最为强烈。但是，从贷款供给方看，金融机构似乎对这种贷款模式积极性较低。从风险来看，因涉及的相关利益主体较少，该模式面临着较大的违约风险、法律风险、信用风险和操作性风险。

二是“抵押+保险”模式。该模式是在“直接抵押”模式基础上，通过引入农业保险来分担农业经营主体和金融机构所面临的风险。在该模式中，金融机构与符合条件的借款主体签订贷款合同，并在合同中明确了“必须购买农业保险”以及“保险的第一受益人为金融机构”两个要求。目前，该模式中引入的保险主要以政策性农业保险为主。保费由中央、省、（市）、县等多级财政共同分担。引入农业保险后，该模式可以有效降低因自然灾害、市场波动等非人为不可抗力导致的违约风险。与“直接抵押”贷款模式相比，该模式因农业保险的引入可以分担银行的经营风险，但受地方政府财政实力和农业保险覆盖面的影响，运行效果和应用范围较小。

三是“抵押+担保”模式。该模式是在“直接抵押”模式基础上，引入担保公司（如地方政府控股的信用担保公司、政策性担保机构）或村集体等第三方担保主体，借款人将农地经营权抵押给第三方担保主体，然后由第三方担保主体向银行申请贷款并签订贷款协议。与前两种模式相比，独立的第三方担保机构和村集体组织不仅可以降低农地的处置成本和银行的贷款风险，还可以规避法律限制、简化贷款操作流程，因此受到地方金融机构的青睐。但是，第三方担保主体的引入也会增加农户的交易成本（即担保费），特别对于大规模经营主体而言，这部分交易成本的上升会影响其申请该贷款模式的积极性。

四是“抵押+担保+保险”模式。该模式是在“直接抵押”模式基础上，既引入了第三方担保主体，也引入保险公司。该模式并不是原有两种模式简单的相加融合，而是有效结合了“抵押+保险”“抵押+担保”两种模式的优点，充分发挥了分散和转嫁风险的功能，形成了一种市场化的复合型风险分担机制。另外，由于该模式涉及的风险分担主体较多，因此更受地方金融机构的青睐。

由于这四种模式的客户群体、运作流程和市场条件均有不同，农地抵押贷款至今尚未形成“可复制、易推广、广覆盖”的通用模式。

论证分析

自我国农地抵押贷款试点开展以来，众多学者对此予以关注并发表了大量研究成果。在以往的文献中，多数研究主要从农户或金融机构维度分析了农地抵押贷款的响应意愿、响应行为和响应效果，对贷款模式的讨论较少。从农地抵押贷款模式的研究来看，现有学界和实践部门主要从推动主体和职能作用等方面对农地抵押贷款模式进行了分类分析。其中，从推动主体来看，农地抵押贷款模式可分为政府供给推动型、市场主导型（金融机构主导和农户需求主导）两种模式。从职能作用来看，农地抵押贷款模式又可分为资产主导型和关系主导型两种模式。随着相关研究的不断深入，一些学者也对农地抵押贷款模式的运作效果展开了充分讨论。大部分研究认为，政府主导型模式对农户农业生产效率的提升作用比市场主导型模式更明显，“资产主导型”模式更能发挥良好的担保功能。但也有少量学者从风险分担视角对农地抵押贷款模式风险进行了分析。他们认为，由于农地抵押贷款是一种创新性信贷业务，因此金融机构更应关注其本身的风险点，才能进一步优化贷款模式。但由于这些研究主要停留在定性分析层面，未能从风险分担视角对农地抵押贷款模式进行细分，也未能从农户视角对不同贷款模式之间的运作效果进行有效性评价。鉴于此，本文依据四川省1620户农户农地抵押贷款数据，探索性从风险分担视角将农地抵押贷款分为四种模式，并在此基础上对其运作效果及其差异性进行系统性研究。

选取四川省作为研究对象源于其试点的代表性和典型性。作为“全国首批统筹城乡综合配套改革”的试验区，四川省政府不仅高度重视城乡一体化发展，还加快了农村土地、农村金融等方面的改革。2007年以来，随着四川省各项农村金融改革政策的逐步落实，成都市政府于2009年在全国率先出台了《农村产权抵押融资总体方案及管理办法》（成办发[2009]59号），以期能顺利推进和开展农地抵押贷款试点工作。而成都市是当前农地抵押贷款试点的主要阵地。作为全国首批农地抵押贷款试点城市、全国第二批农村改革试验区和“两权”抵押贷款试点区，眉山市的农地抵押贷款受到当地农户和金融机构的积极响应，试点效果显著。作为四川省“三农”工作先进市和省重大农村改革示范市，崇州市按照中央和地方对全国农地抵押贷款试点工作的总体要求和政策方针，以农村承包土地的经营权确权颁证为基础，积极探索实践“农业共营制”，并通过多样化、便捷化、智能化和综合化的农村金融服务，最大限度满足农户对农业生产资金的需求，受到了当地农户和金融机构的强烈响应。因此，围绕四川省先后试点推进的农地抵押贷款模式，以这三个市的农户样本，分析农地抵押贷款技术效率及模式差异成为当前和未来优化农地抵押贷款，不仅对于推进和优化农地抵押贷款产品、破解农村贷款难短板具有重要现实意义，也对下阶段深化农村金融改革、促进农民共同富裕提供理论创新和实践指导。

本文使用的数据主要来源于课题组于2019年7至8月对四川省成都市、崇州市和眉山市开展的调查数据。其中，调查数据主要有两个，一个是“一对一”入户实地调查数据，另一个是对当地金融机构（农村商业银行）高管和信贷工作人员开展的现场访谈数据。通过对四川省1620笔农户贷款实地调查数据的研究得到了四个重要发现：

第一，虽然不同农业经营主体为成功获批农地抵押贷款而会选择不同农地抵押贷款模式，但不论从笔均贷款金额还是贷款获批效率来看，“抵押+担保”模式和“抵押+担保+保证”模式是当前农业经营主体获取农地抵押贷款最为有效的两种模式。

第二，纯技术效率低下水平是造成当前农地抵押贷款模式的运作效果较低的主要根源，且易受农村居民人均可支配收入、风险补偿基金规模、区域耕地规模、区域农地抵押贷款规模等外部环境因素的影响，说明农地抵押贷款仍存在较大的优化空间。

第三，比较不同贷款模式的运行效果发现，“抵押+担保”模式的运行效果最好，“直接抵押”贷款模式的运行效果最差。

第四，分析改进方式发现不同农地抵押贷款模式的改进方式略有不同，其中，“抵押+担保”模式需从技术层面进行改进，“抵押+担保+保证”模式应从金融机构的信贷供给做足功夫，“抵押+保证”模式应对贷款产品契约进行优化，“直接抵押”模式应从技术优化和信贷供给两方面进行优化。

政策建议

历经多年的试点推行，农地抵押贷款有效盘活了农民土地资产、推动了贷款服务水平的优化和融资成本的大幅降低，那么在当前我国已逐渐形成城乡经济社会一体化的发展新格局下，继续优化和创新农村抵押担保贷款运作模式既是实现农户持续增收的动力所在，也是在全面推进乡村振兴、扎实推动实现共同富裕背景下推进农村金融高质量发展的应有之义。因此，未来应在三方面助力：

一是解决抵押品价值评估公信力。科学评估土地价值，是开展不同农地抵押贷款模式的前提条件。由于现有金融机构自行评估或参考当地农地流转市场的租金价格评估农地经营权价值的做法尚不成熟，使得农地抵押贷款业务推进举步维艰。因此，在后续推进农地抵押贷款业务时，要适时引入第三方评估机构，并综合农产品品种、土地流转市场价格、土壤肥力等自然条件和地域环境情况来评估其抵押价值，在解决抵押品价值评估公信力问题的同时，从政策上继续主导扩大农地抵押贷款的供给规模，优化农地抵押贷款合约和贷款流程，提高贷款资金的使用效率。

二是完善农地流转和交易市场。妥善处置抵押品，是持续开展不同农地抵押贷款模式的关键环节。虽然当前全国各地依托县级农村产权交易中心设立了农村产权流转交易市场平台，但有法可依、政府赋能和公众认可的农地流转市场依然尚未真正形成。因此，要加快完善建立农村产权流转交易市场平台的市场交易机制、风险处置机制和法律纠纷机制农业贷款余额，以此有效确保出现问题的农地抵押贷款能及时进入交易和再次流转程序，同时也能很好调动那些有顾虑的金融机构开展农地抵押贷款业务的积极性。此外，还要多管齐下运用定向降准、再贷款、政府补贴和税收减免等政策工具帮助农村信用社、农村商业银行、村镇银行等参与主体降低交易费用投入，以此大力推广“抵押+担保”和“抵押+担保+保险”两类贷款模式的应用范围，解决更多新型农业经营主体因其生产经营规模大、生产资料要素投入多、经营活动资金流量大等而无法正常开展农业生产和经营活动的资金需求。

三是降低政策性因素对农地抵押贷款业务的负向影响，完善农村抵押贷款担保体系。从前述研究不难发现，虽然试点运行的农地抵押贷款能有效激活农村资源要素，改善农村金融环境，但由于农地抵押本身与现行法律的冲突，金融机构决定是否给农业经营主体发放贷款主要取决于其自身的个人信用和偿还能力，而不是抵押物本身的评估价值。可以说，农地抵押贷款并没有从根源上解决农民贷款难的问题。因此，农地抵押贷款业务要长久维持下去，就必须要健全和完善现有的抵押贷款担保体系，要从当前的直接抵押向“抵押品替代融合人地担保”和“信贷保险联动”的复合型农村信用担保体系过渡，并最大限度发挥不同农地抵押贷款模式的优势农业贷款余额，以此有效解决农村市场中抵押品不足和法律制度缺失的问题，这才是解决当前农地抵押贷款所有问题的根本途径。

（作者张珩为中国社会科学院金融研究所助理研究员；作者孙博文为成都市社会科学院特约研究员）